Полевые испытания Будапештского меморандума и безъядерный статус Украины

В последнее время в связи с аннексией Крыма и событиями на Востоке Украины в украинском обществе ведутся острые дискуссии о возможных путях выхода из кризиса, а также о мероприятих, которые следует внедрять политическому руководству государства, чтобы минимизировать угрозы национальной безопасности. Многие в этих дискуссиях обращаются к теме Будапештского меморандума (1994 р.) и гарантий безопасности, которые получила Украина, присоединившись к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), как государство, не обладающее ядерным оружием.

В данной публикации автор делает попытку проанализировать некоторые возможные шаги нашего государства в результате осознания новых политических реалий, обусловленных, среди прочего, тем, что Будапештский меморандум оказался неэффективным инструментом для сохранения суверенитета и территориальной целостности Украины.

Об историческом контексте подписания Будапештского меморандума

5 декабря 1994 года в Будапеште на саммите ОБСЕ руководители трех ядерных государств — Дж. Мейджор (Великобритания), Б. Ельцин (Россия) и Б. Клинтон (США), а также президент Украины Л. Кучма подписали Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (сокращенно — Будапештский меморандум). Напомним также, что аналогичные международные документы в тот же день были подписаны указанными ядерными государствами с двумя другими бывшими советскими республиками — Белоруссией и Казахстаном. Кроме того, для дальнейшего обсуждения будем учитывать и тот факт, что в 1991 году от ядерного оружия отказалась и присоединилась к ДНЯО в качестве неядерного государства Южно-Африканская Республика (ЮАР) [1].

buharest

Подписание Будапештского меморандума

Вспомнить исторические условия, при которых происходили эти события, следует в связи с тем влиянием на сегодняшние дискуссии, которое имеет достаточно укоренившийся в Украине миф о добровольном отказе нашей страны от ядерного оружия. Формирование его происходило под влиянием оторванных от реалий первой половины 1990-х годов представлений о том, что тогдашнее политическое руководство государства имело полную свободу выбора дальнейшей судьбы, унаследованного от СССР ядерного оружия. Некритическое восприятие такого подхода, в свою очередь, дает основание для того, чтобы считать решение об отказе от ядерного арсенала ошибочным.

На самом деле, внимательный анализ исторических фактов достаточно убедительно свидетельствует о том, что Украина отказалась от ядерного оружия под серьезным внешним давлением в условиях значительной внутренней нестабильности. При этом важно также сделать акцент на том, что внешнее давление оказывалось не только на Украину, но и на Беларусь и Казахстан, на территории которых также некоторое время оставалось ядерное оружие бывшего СССР.

Вместе с тем следует признать, что с точки зрения глобальной безопасности основания для этого были очень веские, ведь, по сути, от Беларуси, Казахстана и Украины на тот момент зависела дальнейшая судьба международного режима нераспространения ядерного оружия, составляющий фундамент всей архитектуры глобальной безопасности.

Как известно, в начале 1990-х годов Беларусь, Казахстан и Украина переживали сложные социально-политические процессы, которыми сопровождалось становление их государственности. Как напоминает непосредственный участник тех событий, выдающийся украинский дипломат, бывший представитель Украины при ЕС и НАТО, профессор Владимир Василенко, еще в 1990 году государственный секретарь США Джеймс Бейкер (James Baker) среди основных критериев, которыми будут руководствоваться США вместе со всем западным миром при признании новых независимых государств, назвал «не владение ядерным оружием» [2]. По мнению Василенко, «чтобы Украина стала суверенным государством, а ее независимый статус признал весь мир, требовалось избавиться от ядерного оружия» [2].

Еще ранее в похожей ситуации оказалась и ЮАР, которая была вынуждена отказаться от ядерного оружия под действием следующих основных факторов:

  • накопление политических и экономических проблем, вызванных изоляцией страны;
  • осознание неизбежности грядущих изменений в государственном строе страны в связи с приближением отмены апартеида и прогнозируемым приходом к власти представителей Африканского национального конгресса;
  • политическое давление извне (особенно со стороны США).

На специфичность таких условиях обратил внимание американский эксперт Стивен Бургесс (Stephen F.Burgess), который в работе 2006 г., посвященной военной ядерной программе ЮАР, отметил, что:

«Южная Африка и, очевидно, другие государства, находящиеся в процессе политических преобразований, окажутся более чувствительными чем устоявшиеся политические режимы по отношению к внешнему и внутреннему давлению, вызванному с целью нераспространения ядерного оружия.»

Опираясь на приведенные выше исторические примеры и несколько расширяя мнению Бургесса, можно сделать вывод, что в современном мире серьезно ослабленные по каким-то причинам государства, попав под скоординированное внешнее давление, не имеют рациональных возможностей удержать ядерное оружие в своих руках [3].

К другим важным факторам, учет которых привел к решению Украины отказаться от ядерного оружия, следует также отнести следующее [4]:

  • отсутствие возможностей для управления ракетно-ядерными комплексами на территории Украины;
  • проектирование и изготовление ядерного оружия происходило в России, а ее монтаж и обслуживание осуществлялись специалистами специального управления бывшего Министерства обороны СССР, которое не имело своих подразделений в Украине;
  • обострение проблемы обслуживания ядерных боеголовок в связи с тем, что гарантийный срок использования части из них уже подходил к концу;
  • отсутствие финансирования для создания собственных установок для регенерации ядерных боезарядов;
  • необходимость перенацеливания ядерного оружия для ядерного сдерживания при наличии в украинском обществе полярных взглядов относительно выбора геополитического вектора развития страны;
  • сильные антиядерные настроения в украинском обществе, обусловленные в значительной степени Чернобыльской катастрофой.

По меньшей мере некоторые из числа приведенных выше препятствий не выглядят как совершенно непреодолимые, но только при условии пренебрежения тем тяжелым социально-политическим и экономическим кризисом, в которой находилось молодое государство, отсутствием ресурсов, в т.ч. временных, необходимых для решения всего комплекса проблем, которые были бы вызваны решением пойти путем приобретения статуса ядерного государства.

Об оценке гарантий безопасности, предоставленных Украине Будапештскому меморандуму

Всестороннее рассмотрение ситуации вокруг отказа Украины от ядерного оружия достаточно четко свидетельствует о том, что тогдашнее политическое руководство нашего государства, в действительности, не имело никакой рациональной альтернативы приобретению Украиной безъядерного статуса. В конце 1994 года свобода выбора для нашей страны фактически была ограничена «узким коридором» возможностей получения той или иной компенсации за отказ от ядерного арсенала и вывоз ядерного оружия в Россию.

Одним из элементов такой компенсации стали предоставленные Украине гарантии [5] безопасности, зафиксированные Будапештским меморандумом. Следует отметить, что недостаточную эффективность предоставленных Украине гарантий достаточно четко осознавали непосредственные участники тех событий уже при подписании меморандума. Опять же, сошлемся на точку зрения В. Василенко, который в 2006 году, оценивая предоставленные меморандумом гарантии, выделил шестой пункт документа, которым был внедрен механизм обязательных консультаций по требованию Украины в том случае, если возникнет угроза ее безопасности. По мнению Василенко, включение этого пункта в текст меморандума было «хоть и небольшим, но успехом украинской дипломатии» [6]. При этом следует напомнить, что Франция и Китай подписей под меморандумом не поставили, сославшись в своих специальных заявлениях на механизмы обеспечения безопасности, определенные Уставом ООН и Заключительным актом СБСЕ.

Таким образом, можно сделать вывод, что несмотря на осознание недостаточности предоставленных Украине гарантий Будапештский меморандум стал максимально возможным на тот момент результатом для Украины. Косвенным доказательством этого является тот факт, что аналогичные меморандумы подписали Беларусь и Казахстан.

Изложенные выше факты свидетельствуют о том, что положение Будапештского меморандума отразили реальную политическую картину момента, когда под давлением сильных игроков на международной арене, прежде всего ядерных держав, Украина отказалась от ядерного оружия ради укрепления своей независимости и сохранения международного режима ядерного нераспространения, но взамен получила обязательства от государств-подписантов «проводить консультации в случае возникновения ситуации, в результате которой возникает вопрос относительно этих обязательств» [7]. Как оказалось, эти обязательства не помешали аннексии Крыма и вмешательству России в процессы, происходящие в восточных регионах Украины.

При этом, если рассматривать события того времени именно под таким углом, то становится довольно очевидным вывод о том, что принятие Украиной решения об отказе от ядерного оружия и согласования ею компенсаций (включая гарантии безопасности) за этот шаг следует рассматривать в рамках единого политического процесса, учитывая существующий на тот момент баланс сил. Именно такой подход логично объясняет и, в известной степени, подневольность действий Украины и слабость полученных ею гарантий безопасности.

Недостатки механизма обеспечения указанных гарантий путем проведения консультаций проявились уже в 2003 году во время конфликта вокруг острова Тузла, когда попытка Украины реализовать шестой пункт меморандума оказалась неудачной. Тогда, как отмечает В. Василенко, «ядерные государства-гаранты вообще отказались от проведения консультаций» [2]. То есть, несмотря на задекларированный этим пунктом механизм во время упомянутого кризиса Украине не хватило политического веса даже для того, чтобы начать процесс консультаций. Те события также продемонстрировали некую противоречивость определенного меморандумом механизма консультаций.

На самом деле, если государство слабое, то оно, как это произошло во время кризиса 2003года, оказывается неспособным даже инициировать проведение предусмотренных меморандумом консультаций. Зато, если государство имеет рычаги для того, чтобы в случае возникновения угрозы своей безопасности заставить ядерные государства-гаранты сесть за стол переговоров, то механизм консультаций в таком случае не обеспечивает его никакими дополнительными возможностями. Кроме того, текст Будапештского меморандума был вообще сформулирован таким образом, что не предвидел случаев, когда угроза может возникнуть со стороны одного из государств-гарантов безопасности Украины, а также не допускал его неоднозначного толкования [5].

Позже попытки пересмотреть гарантии безопасности, предоставленные Украине Будапештским меморандумом, с целью их усиления были сделаны во времена президентства Виктора Ющенко, но они также оказались неудачными. В декабре 2009 года в связи с окончанием срока действия Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений и неготовностью на тот момент нового двустороннего договора между РФ и США президент РФ Д.Медведев и президент США Б.Обама еще раз подтвердили гарантии безопасности Украины, Беларуси и Казахстана как неядерным государствам.

Будапештский меморандум «не сработал»: является ли ядерное оружие ключом к обеспечению национальной безопасности Украины?

Международное сообщество признало факт нарушения положений Будапештского меморандума в отношении Украины. Об этом в своей речи на Гаагском саммите по физической ядерной безопасности 24 марта 2014 года заявил Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, отметив, что гарантии безопасности были важным условием для присоединения Украины к ДНЯО, но их надежность была серьезно подорвана событиями вокруг Украины. Генсек ООН выразил мнение, что это будет иметь негативные последствия как для региональной безопасности, так и для всего режима нераспространения ядерного оружия [8].

Признавая исключительную важность такого заявления с точки зрения получения Украиной в будущем действенных гарантий безопасности, не следует считать, что нарушение положений Будапештского меморандума автоматически открывает для нашего государства реальные возможности для быстрого получения статуса государства, обладающего ядерным оружием [9].

Действительно, в 1994 году Украина присоединилась к ДНЯО как государство, не обладающее ядерным оружием. Известный американский эксперт Роберт Айнхорн (Robert Einhorn) [10] в свое время указывал на три сценария, реализуя которые государство-участник договора может создать ядерное оружие, а именно:

  • открыто развивать собственный ядерный топливный цикл с намерением в дальнейшем официально выйти из ДНЯО, при этом разорвав соглашение с МАГАТЭ о гарантиях нераспространении и отказавшись от выполнения Дополнительного протокола к ней, а также выйти из таких международных режимов экспортного контроля как Комитет Цангера, Группа ядерных поставщиков и т.д. и начать разработку ядерного оружия [11];
  • прибегнуть к тайному выполнению, как минимум в течение значительного периода времени, ядерной военной программы с намерением в дальнейшем выйти из ДНЯО;
  • использовать комбинацию указанных выше двух сценариев.

Отвлекаясь от морально-этических оценок политики, направленной на реализацию этих сценариев, подчеркнем, что для их выполнения необходимы огромные капиталовложения. По экспертным оценкам, в зависимости от конкретных условий и масштабов той или иной военной ядерной программы, речь идет о суммах от нескольких до более чем сотни миллиардов долларов США. Таким образом, в случае соответствующего политического решения Украина на протяжении длительного времени была бы вынуждена «отрывать» эти средства не только от других секторов экономики и социальной сферы, которые все еще требуют кардинальных реформ, но и от финансирования вооруженных сил в т.ч. с целью их коренного реформирования и оснащения новыми высокотехнологичными (неядерными) видами оружия.

При этом следует обратить внимание на то, что выход страны из ДНЯО означает исключение такой страны из всех международных режимов экспортного контроля, автоматически влечет за собой запрет на поставки ей товаров (оборудования, материалов, технологий и т.д.), которые могут быть использованы в военных целях. Такая ситуация требует разработки и создания необходимых технологий, а также производственных мощностей, что называется «с нуля». В контексте ядерной военной программы в Украине это, прежде всего, касалось бы таких ресурсозатратных «чувствительных» с точки зрения ядерного распространения технологий как обогащение урана и переработка отработавшего ядерного топлива. Таким образом, возможные затраты на военную ядерную программу для Украины были бы намного выше указанной нижней планки.

Также, необходимо учитывать, что в случае выхода из ДНЯО [12] страна вероятно стала бы объектом экономических и других санкций со стороны мирового сообщества [13]. Такая перспектива в условиях, когда для проведения коренных реформ Украины на протяжении длительного времени требует значительной финансовой поддержки, показывает всю недальновидность и даже пагубность призывов о создании собственного ядерного оружия. Трудно себе представить, что международные финансовые учреждения и западные государства-доноры будут продолжать предоставление Украине финансовой помощи, значительная часть которой, фактически, будет тратиться на создание ядерного оружия.

Оказывается связанной с этими аргументами и перспектива присоединения Украины к ЕС. Здесь целесообразно сослаться на мнение известного французского эксперта по вопросам контроля над вооружениями Бруно Тертрэ (Bruno Tertrais). В своей публикации 2006 года [14] размышляя над отсутствием тенденций по распространению ядерного оружия в Европе, он утверждал, в частности, что кроме ядерных гарантий, которые предоставляли своим европейским союзникам США и СССР, другой причиной нераспространения на континенте был так называемый «европейский проект», одной из основных целей реализации которого было ядерное нераспространение, что нашло свое отражение в создании ЕВРОАТОМа (1957 г.). Тертрэ предупреждает, что «попытки еще одного члена ЕС стать ядерной державой потребует полного демонтажа существующих политических договоров и соглашений о безопасности на всем континенте, включая не только НАТО, но и ЕС». В связи с этим, по его мнению, «перспектива потерять членство в ЕС или получить отказ в принятии в члены сообщества является одним из факторов сдерживания для любого европейского государства, которая испытывает искушения иметь ядерное оружие».

И последний аргумент касается сроков выполнения военной ядерной программы. По этому поводу существуют разные оценки, обусловленные необходимостью учета многочисленных факторов, весьма специфических для каждого конкретного случая. Для общего представления рассмотрим ситуацию вокруг ядерной программы Ирана. В 2006 году Газета New York Times писала, что «Администрация США предполагает, что речь может идти о 5-10 годах [15], но некоторые специалисты думают о том, что это может растянуться до 2020 года». Конечно, при оценке продолжительности такого периода для Украины следовало бы учитывать, что наша страна имеет развитую ядерную отрасль и сохранила серьезный научно-технический потенциал. Но, с другой стороны, принимая во внимание все еще не начатые реформы в ключевых сферах жизнедеятельности нашего государства, включая сектора безопасности и экономики, продолжительность процесса создания ядерного оружия Украиной, даже при условии быстрого восстановления ее экономического потенциала, вряд ли может быть меньше, чем для Ирана.

Подытоживая рассуждения относительно призывов в ответ на нарушение Будапештского меморандума создать собственное ядерное оружие, можно заключить следующее, что практические шаги в этом направлении могли бы только сформировать ощутимый потенциал для маргинализации Украины на международной арене, увеличили бы вероятность применения международных санкций к ней, не обеспечивая при этом разрешения острых проблем в области национальной безопасности ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективе, повышая при этом уязвимость страны к внешним и внутренним угрозам.

Кроме того, решение о приобретении Украиной ядерного статуса не имело бы никаких шансов для своей реализации из-за отсутствия необходимых политических, финансово-экономических, технологических и временных ресурсов. Можно с уверенностью предположить, что политические силы, которые настаивали бы на создании в Украине ядерного оружия, были бы в конце концов отодвинуты от руководства государством, в т.ч. благодаря давлению со стороны международного сообщества.

Заявления о необходимости обретения Украиной статуса ядерного государства отвлекают внимание украинского общества от насущных сверхсложных задач, связанных с проведением кардинальных реформ, назревших уже давно. Кроме того, история второй половины ХХ века неоднократно опровергала тезис о незаменимости ядерного оружия для национальной безопасности. Не гарантирует они и победу в вооруженных конфликтах (вспомним войны во Вьетнаме, Афганистане, индо-пакистанские конфликты и т.д.).

Зато исторические реалии становления нашего государства, а также тот вклад, который нами внесен в глобальную безопасность за короткий исторический срок своей независимости, обуславливают целесообразность выбора такого стратегического направления в области ядерного разоружения, ядерного нераспространения и борьбы с ядерным терроризмом, в рамках которого отдельные шаги и действия Украины следует выстраивать в единую политическую линию, направленную на минимизацию роли ядерного оружия и роли международного права в международных отношениях.

Признание мировым сообществом нарушения положений Будапештского меморандума в отношении Украины дает нашей стране серьезные правовые основания снова поставить вопрос о гарантиях своей безопасности в качестве неядерных государств и одновременно создает благоприятные условия для того, чтобы активизировать международную дискуссию в более широком контексте, рассмотрев гарантии безопасности, предоставляемые ядерными государствами, другим государствам, не имеющим такого оружия. При этом именно совместные скоординированные усилия группы заинтересованных государств (к ним можно отнести, в частности, уже упомянутые Беларусь, Казахстан и ЮАР), по мнению автора, имеют определенную перспективу.

Список ссылок:

  1. ЮАР до 1989 года самостоятельно произвела 6 ядерных боезарядов, которые в дальнейшем были демонтированы и уничтожены.
  2. Владимир Василенко: «Чтобы Украина стала суверенным государством, а ее независимый статус признал весь мир, требовалось избавиться от ядерного оружия». Украинская неделя №15 (335) 11 — 17 апреля 2014 г.
  3. При этом автор осознает, что, например, КНДР, обладающую ядерным оружием, нельзя отнести к государствам, сильным в экономическом отношении.
  4. Подробнее см. Владимир Горбулин: «Без права на покаяние», Глава «Ядерный синдром, или эссе о политических комплексах», Харьков, Фолио, 2009. с. 40-47.
  5. В Украине именно так расценивали положения меморандума, хотя его текст, как оказалось, допускает и другие толкования. На это обратил внимание посол США в Украине Пайетт, отметив в своем интервью «Зеркалу недели» от 2 июня 2014 г., что «Будапештский меморандум не был договором о предоставлении гарантий безопасности», поскольку «суть этого документа заключается в том, что подписанты обязуются уважать суверенитет и территориальную целостность Украины». http://zn.ua/columnists/ya-uveren-chto-luchshiy-put-ukrainy-zaschitit-sebya-stat-ekonomicheski-razvitoy-suverennoy-evropeyskoy-demokratiey-146313_.html
  6. 17 мая 2006 г. Интервью Посла по особым поручениям Владимира Василенко, опубликованное в газете «День». http://www.day.kiev.ua/uk/article/den-planeti/volodimir-vasilenko-lishe-chlenstvo-ukrayini-v-nato-privede-do-normalizaciyi
  7. В Меморандуме перечислены обязательства ядерных государств по отношению к Украине, которые эти государства должны выполнять в соответствии с другими международными документами, а именно: Уставом ООН, принципами Заключительного акта СБСЕ, Договором о нераспространении ядерного оружия.
  8. The Hague, The Netherlands, 24 March 2014 – Secretary-General’s remarks at the opening session of the Nuclear Security Summit [Електронний ресурс]. – Режим доступа: http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=7540 .
  9. Обращаем внимание на то, что теоретически для Украины речь может идти только о получении, а не восстановлении ядерного статуса, ведь, строго говоря, наша страна такого статуса никогда не имела, хотя ядерное оружие и находилось до момента его вывоза на территории независимой Украины.
  10. Robert J. Einhorn, Identifying Nuclear Aspirants and Their Pathways to the Bomb, The Nonproliferation Review, November 2006,Vol.13, No. 3.
  11. Здесь перечислены лишь основные международные соглашения и договоренности, которые будут затронуты решением о начале разработки ядерного оружия. В действительности такой шаг повлечет за собой разрыв еще целого ряда других соглашений различного уровня, прекращение участия Украины в десятках международных программ и проектов и тому подобное.
  12. История договора знает только один такой прецедент: в 2003 году о своем выходе из ДНЯО заявила КНДР.
  13. Последствия экономических санкций, наложенных на Иран в связи с сомнениями относительно вполне мирного характера его ядерной программы оцениваются в более чем 100 млрд долларов США. Конечно, эту оценку нельзя механически переносить на другие страны, но указанная цифра дает представление о масштабах и губительных экономических последствиях санкций, примененных со стороны мирового сообщества к отдельным странам.
  14. Bruno Tertrais, Nuclear Proliferation in Europe: Could It Still Happen?, The Nonproliferation Review, November 2006,Vol.13, No. 3.
  15. Имеется в виду создание образца ядерного оружия.

* Позиция редакции не всегда может совпадать с мнением авторов материалов.

Сергей Кондратов, старший научный сотрудник Национального института стратегических исследований, 25/12/2014